消費稅無助穩定收入

政府指開徵商品及服務稅(GST)的最主要目的,是穩定而非增加政府收入。不過我們的研究發現,GST穩定收入的作用近乎零;而稅收大幅波動,政府的反循環財政政策是其中一個重要原因。

政府一直強調,開徵商品及服務稅(俗稱消費稅,GST)的最主要目的,是穩定而非增加政府收入,並指出稅收波幅過大,將影響公共服務和基建設施的長遠規劃。不過,由於消費開支也隨經濟起伏而波動,而且建議的GST稅款佔整體政府收入不足10%,令人質疑GST對穩定收入是否有很大幫助。

為更準確掌握GST的作用,我們利用1998 – 99至2004 – 05年度的財政數據(附表第一組數字),模擬實施GST後對政府收入的影響,結果出乎我們意料之外:GST穩定收入的作用近乎零!

GST無疑是一種相對穩定的稅收,量度數據分散程度的變異系數(coefficient of variance, cv)是2.9%,遠低於利得稅和薪俸稅收入的12.1%,以及財政儲備投資收益的58.5%。

不過,如果按政府建議,開徵GST同時調低利得稅及薪俸稅,對穩定財政收入是毫無幫助,整體收入的cv值只由11.1%降至11.0%,而七年間的累積赤字亦同樣超過1,900億元(附表第二組數字)。換言之,按「收入中立」原則實施GST,根本不能達到預期的政策目標,亦無法避免官員經常掛在口邊的恐怖情景:在經濟逆轉時需要加稅、減開支、借貸,甚至被降低信貸評級。

倘若開徵GST後利得稅及薪俸稅維持不變,整體收入的穩定程度亦只有輕微改善,cv值由11.1%降至10.2%(附表第三組數字)。

值得注意的是,要獲得這個改善幅度,可以有更簡單的方法:若按照我們建議的外匯基金投資回報分賬方式,穩定政府收入的作用已等同實施GST,整體收入的cv值同樣由11.1%降至10.2%(附表第四組數字)。

政府收入大幅波動,除了因為經濟環境起伏外,政府的反經濟循環財政政策亦是其中一個重要(甚至是最重要)因素。前財政司司長曾蔭權在1998 – 99年度,提出香港史上最大幅度的減稅建議,按當時估計,利得稅和薪俸稅收在4年內分別減少215億和568億元,再加上1999 – 2000年度一次性退稅,令庫房損失收入合共870億元,差不多是累積赤字的一半。

我們無意再辯論上述減稅和退稅政策的利弊,只是希望指出,大部分國家都會在經濟衰退時制定減稅和增加開支的反循環政策;倘若香港開徵GST後再次遇上衰退,相信政府亦會提出類似措施,而減免GST可令全民受惠,在政治上較其他方案更具吸引力,果真如此,GST對穩定政府收入的作用亦會大打節扣。

事實上,不少論者都指出,香港目前仍有3,000多億元財政儲備,有足夠的緩衝作用,只要在一個經濟周期內維持收支平衡,短期的收入波動實不足為患,當局毋須小題大作。政府目前要做的,不是推動累退、擾民的GST,而是抵禦要求即時全面調低利得稅和薪俸稅的政治壓力,務求在一個經濟周期中做到收支平衡。